La loi Grand Age est l’une des nombreuses promesses non tenues d’Emmanuel Macron. Annoncée lors d’un grandiloquent discours en juin 2018, elle a fait l’objet d’une série hallucinante de rapports préparatoires. Elle a ensuite été repoussée à plusieurs reprises, requalifiée puis carrément abandonnée fin 2021. En hommage à tous les acteurs qui ont créé du contenu pour préparer cette loi, nous vous proposons une retrospective des travaux préparatoires. Faute d’inspirer une loi, peut-être vous inspireront-ils de brillantes idées !
Nous vous proposons un panorama complet de ces textes préparatoires, enrichi de nos remarques et de quelques surprises – comme une interview inédite de Régis Aubry, rapporteur de l’avis 128 du CCNE.
Enjoy.
Le prologue
Les réjouissances ont commencé à la rentrée 2017, quelques mois après l’élections d’Emmanuel Macron, par
La Mission flash Iborra sur les Ehpad (10/17)
Cette « commission d’enquête parlementaire » coordonnée par la députée Monique Iborra a fait un travail de décryptage du mal être en Ehpad. Elle fait suite aux mouvements sociaux qui ont paralysé certains Ehpad au printemps 2017 et plus particulièrement l’Ehpad des Opalines à Foucherans, en Franche-Comté. Ce mouvement social peu relayé dans les médias à l’époque – campagne présidentielle oblige – porte en lui les germes des mobilisations plus massives de l’hiver 2018 et – dans une certaine mesure – la vague d’EHPAD bashing qui a secoué les médias en 2018 et 2019.
Le rapport Iborra est le fruit de l’audition de plusieurs centaines d’acteurs clés de l’écosystème. Des élus, des représentants syndicaux, des responsables associatifs, etc. Ce court texte d’une trentaine de pages – une louable exception – pose les premières pierres d’une réflexion sur la société de la longévité.
« Il est nécessaire d’anticiper l’évolution des besoins et des attentes qui ne seront pas les mêmes que ceux des générations précédentes. Peut-être faudra-t-il continuer à mettre l’accent sur le maintien à domicile et sur le développement de l’habitat inclusif. Parallèlement, assumer de créer de nouvelles structures relevant réellement du sanitaire, plus proches des unités de soins longue durée. »
Rapport « Flash » Iborra
La mission flash a débouché sur une étude de terrain menée par Monique Iborra et Caroline Fiat, députée France Insoumise et ancienne aide-soignante. Pour réaliser leur étude, les deux élues font un petit tour d’Europe, visitent quelques établissements français, rencontrent des acteurs de terrain et rendent un second rapport. Epais, bavard, indigeste, ce nouvel opus n’apporte pas grand chose au propos.
Quelques mois plus tard, un nouveau travail parlementaire parait dans une totale indifférence et il est probable que vous n’en ayez jamais entendu parler :
Le Rapport Dharréville sur les aidants (01/18)
Il est écrit avec une plume fébrile et chargé d’émotion. Court et synthétique, le rapport Dharréville met le doigt sur les difficultés des aidants et réclame une meilleur reconnaissance via la création d’un statut d’aidant.
On peut supposer que ces réflexions ont contribué à la stratégie de mobilisation et de soutien aux aidants 2020 – 2022 publiée par le gouvernement fin 2019.
A la même époque, le CCNE rend un rapport très médiatisé consacré à l’isolement, la maltraitance et l’institutionnalisation forcée. Ce travail est le fruit d’une auto-saisine du comité, un fait rare.
Avis 128 du CCNE sur les enjeux éthiques du vieillissement (02/18)
L’avis 128 met le doigt sur l’invisibilité des personnes âgées, l’âgisme et fait plusieurs recommandations très pertinentes.
Voici ce qu’en dit son rapporteur, le professeur Regis Aubry interviewé par Sweet Home
Sweet Home : L’avis 128 de la CCNE, dont vous êtes le rapporteur, alerte sur l’organisation de la vie en EHPAD et sur l’absence d’alternatives. Qu’est-ce qui vous a motivé à alerter les pouvoirs publics ?
Régis Aubry : Les soubassements éthiques des politiques d’accompagnement du vieillissement nous avaient montré le paradoxe d’un logement contraint pour des personnes qui très majoritairement expriment le souhait de ne pas investir ces lieux de vie et y préfèrent largement leur domicile. Des personnes contraintes de vivre dans un lieu où elles n’ont pas souhaité vivre et pour lequel on leur demande de payer.
Au nom du risque qu’on veut éviter pour eux, on prive ces citoyens de leur autonomie et du respect de leur choix. Cette posture sécuritaire conduit à une ghettoisation des personnes âgées. L’institution concentre des personnes âgées entre elles.
Par ailleurs, on les exclut du reste de l’environnement qui constitue une raison d’être. Pourtant, aucune étude n’a montré que la concentration entre elles de personnes âgées produisait quelque chose de vraiment positif, une valeur ajoutée. En revanche, des études pointent une prévalence des suicides de personnes âgées autour de décisions d’institutionnalisation. D’autres travaux révèlent un taux de dépression dans les EHPAD de l’ordre de 40% des résidents. Nous sommes cependant conscients que le maintien à domicile de personnes seules n’est pas forcément possible, même s’il est souhaité.
Nous avions souhaité voir se développer les alternatives ou interfaces entre le domicile et l’EHPAD et pourquoi pas de revoir la conception même de l’EHPAD comme une organisation permettant de mettre à disposition du personnel et mobiliser des solidarités de voisinage.
Sweet Home : Avez-vous le sentiment d’avoir été entendus ?
Régis Aubry : Nous avons souhaité dans cet avis que se développe une réflexion sur la cinquième branche qui a été reprise. Il y a donc quelques effets, mais nous sommes loin du compte aujourd’hui. Nous faisions le constat conclusif et affligeant que nos décideurs sont dans une forme de dénégation de la question du vieillissement, ce qui les amène à ne jamais considérer que c’est une priorité.
Retrouver l’intégralité de l’interview de Régis Aubry dans le livre blanc de l’habitat inclusif que nous avons réalisé pour Ages & Vie.
L’annonce
Le 13 juin 2018, tournant majeur sur le sujet, le président Emmanuel Macron annonce une loi sur la dépendance avant fin 2019 pour « répondre au nouveau risque de la dépendance ». Dans la foulée, le gouvernement décide de créer une commission préparatoire pilotée par le haut fonctionnaire Dominique Libault. Ce dernier réunit un panel de représentants associatifs, syndicaux, etc et planche – dans le plus grand secret – pendant six mois.
Les fondations
A l’automne 2018, l’ONG make.org organise une concertation nationale « Grand Age et Autonomie » sur le web. Parrainée par le ministère de la Santé, elle doit venir nourrir les travaux de la commission Libault.
La mobilisation est importante : la consultation a enregistré 1 700 000 votes sur les 18 400 propositions faites par les 415 000 participants. Rendue publique en novembre 2018, cette concertation qui aurait pu bénéficier d’une bonne médiatisation a été évincée de la une des journaux par la mobilisation des gilets jaunes.
Malgré un engouement louable, la méthode de sondage « sur la base du volontariat » interroge sur la portée réelle du résultat. En outre, les priorités retenues par les participant – assez prévisibles – ne font pas avancer le schmilblick.
- Renforcer le maintien à domicile des personnes âgées,
- Améliorer la qualité d’accueil des personnes âgées en établissement spécialisé,
- Mieux accompagner les proches aidants,
- Améliorer les conditions de travail des aidants professionnels,
- Réduire le coût de la prise en charge de la perte d’autonomie,
- Faciliter l’accès à la santé des personnes âgées,
- Développer des lieux de vie alternatifs et intergénérationnels
Faisant suite à cette concertation l’ONG Make organise des travaux avec les professionnels de l’écosystème du grand âge dans le but de réaliser son propre plan d’action dont la mise en oeuvre doit être poursuivie selon des modalités très obscures.
Aller plus loin : les points clés de la consultation Grand Age et autonomie de Make point org
Au printemps 2019, sort la pierre angulaire des travaux préparatoires, le rapport Libault.
Rapport Libault (03/19)
Le rapport « officiel » rédigé par Dominique Libault avec la contribution d’un panel de professionnels de la longévité. 75 propositions qui pourraient préfigurer la future Loi. Ultra fouillé, ultra précis, bien écrit, il propose une foule d’ajustements qui ont été très largement commentés dans les médias.
On aurait pu s’attendre à ce que le gouvernement s’empare du rapport pour réaliser sa loi Grand Age comme l’avait promis le Président Macron, mais les choses ne se sont pas passées comme prévu. Pour différentes raisons que l’Histoire ne retiendra pas, la loi a fait l’objet de reports successifs et de requalifications délétères. Le projet majeur, ambitieux de juin 2018 est petit à petit devenu quelque chose de bien plus anecdotique…
Dans le même temps, le gouvernement a été pris d’une frénésie de commande de rapports complémentaires, cherchant manifestement à approfondir des points du rapport Libault – et à noyer le poisson.
Les annexes
La Mission El Khomri sur les métiers du Grand Age (10/19)
Consacré à l’attractivité des métiers du grand âge et réalisé à partir de 150 entretiens et un tour de France des organismes, le rapport El Khomri pose les bonnes questions et il y apporte pas mal de bonnes réponses sur les champs sur lesquels une action du législateur pourrait être utile.
En revanche, il omet le principal : l’augmentation des salaires des intervenants et comment la financer. En outre, il tombe dans les travers classiques des rapports publics consistant à créer des commissions, des comités et abuser du conditionnel.
Ce travail très médiatisé a sorti Myriam El Khomri du saloir, la propulsant dans un rôle d’égérie des services à la personne. Cependant, la distribution des subventions aux Ehpad durant l’été 2020 ainsi que les reculs successifs du gouvernement sur le financement de l’aide à domicile ont quelque peu fait déchanter la profession.
Aller plus loin : les trois points clés du rapport El Khomri
Le plan d’action de Make point org à l’automne 2019
Un an après sa concertation nationale publiée à l’automne 2018, l’ONG Make publie les résultats de travaux menés avec des professionnels de la longévité. Ils ont planché sur des actions concrètes pour répondre aux attentes exprimées par le grand public. L’ONG a ensuite retenu dix actions prioritaires sur lesquelles elle veut s’engager, avec des partenaires.
il y a quelques idées intéressantes mais dans sa communication et son mode de fonctionnement, MAKE donne l’impression de travailler dans son coin, sans coordination avec les autres acteurs engagés dans les travaux d’adaptation de la société au vieillissement.
Rapport Dufeu sur l’âgisme (12/19)
Au début de l’été 2019, le Premier Ministre Edouard Philippe a demandé à la députée Audrey Dufeu (Loire Atlantique) d’approfondir 3 points du rapport Libault. Audrey Dufeu lui a remis un rapport comportant plus de 80 propositions d’intérêt variable, où le « pertinent » cotoie le « n’importe quoi ». Le rapport apporte des précisions qui manquent au rapport Libault à propos de l’âgisme et de l’anti-âgisme. Dommage que sa forme un peu lourde, sa structure brouillonne et le foisonnement de propositions masquent au lecteur l’essentiel des bonnes idées.
Aller plus loin : les trois points clés du rapport Dufeu
Rapport Piveteau – Wolfrom sur l’habitat inclusif (06/19)
Le rapport Piveteau Wolfrom établit une liste de 56 propositions pour promouvoir ce qu’il nomme désormais « l’habitat accompagné, partagé et inséré dans la vie de la cité » (API). Les auteurs expliquent ce néologisme par leur désir d’aller au-delà du seul habitat inclusif.
Ce texte représente un changement radical dans la philosophie des politiques publiques ayant accompagné l’habitat inclusif jusqu’à aujourd’hui. Il reconnaît le rôle des collectivités et des bailleurs dans le montage des projets.
Les trois points essentiels du rapport sont :
- La reconnaissance du rôle des collectivités et des bailleurs dans les projets d’habitat inclusif,
- Donner une place centrale au projet de vie partagée, colonne vertébrale de l’habitat inclusif,
- Faire de l’habitat inclusif un pilier des politiques du logement, de l’accompagnement du vieillissement et du handicap.
Aller plus loin : les 3 points clés du rapport Piveteau Wolfrom
En plein confinement et alors qu’on pense que le ministère de la Santé est totalement accaparé par la lutte contre le covid, le ministre de la santé Olivier Veran commande un rapport sur l’isolement à Jérôme Guedj.
Le rapport Guedj sur l’isolement (07/20)
C’est dans un contexte d’urgence lié à la révélation de l’impact du confinement sur les personnes âgées isolées de leur famille que l’ancien député et président du conseil départemental de l’Essonne Jérôme Guedj a réalisé un rapport consacré à l’isolement. Le document final a été remis au ministre de la Santé Olivier Véran fin juillet 2020. L’équipe de Jérôme Guedj devait proposer un plan d’action publique cohérent sur l’ensemble du territoire français pour combattre l’isolement.
Le rapport compile les meilleures idées des publications relatives à l’isolement parues ces dernières années, notamment :
- Encourager la collaboration entre les acteurs publics, parapublics (bailleurs, caisses de retraite) et privés associatifs, demande répandue parmi tous les acteurs ;
- Disposer de statistiques fiables permettant de mieux cerner la problématique avec la création d’un observatoire dédié réclamé depuis longtemps par les associations ;
- Soutenir les professionnels médico-sociaux par la création d’une carte professionnelle facilitant le suivi des intervenants à domicile et l’octroi d’autorisations spécifiques à ces professionnels, une carte qui se serait révélée utile pendant le confinement ;
- Inclure l’isolement dans les politiques d’aménagement du territoire, à l’échelle de la ville et des autres collectivités territoriales. Réintégrer de la même manière les établissements d’accueil pour personnes âgées au sein de leur territoire ;
- Mobiliser les jeunes en service civique et prenant part au futur service national universel pour soutenir la lutte contre l’isolement ;
- Transformer la façon dont les personnes âgées sont perçues par le reste de la société.
Ces idées sont pertinentes dans la lutte contre l’isolement, et la plupart sont des demandes directes ou indirectes des associations et spécialistes du sujet. Le rapport a le mérite de les mettre en avant en leur donnant une réalité politique.
Aller plus loin : Les 3 points clés du rapport Guedj sur l’isolement
Le rapport Broussy II sur le logement (01/21)
Dernière commande en date, un rapport sur l’adaptation des logements, de l’urbanisme, des mobilités et des territoires au vieillissement de la population est confié à Luc Broussy.
Pour rappel, Luc Broussy est l’auteur d’un premier rapport, en 2013, qui préfigure la loi d’adaptation de la société au vieillissement.
Livré en juin 2021 et réalisé avec le concours de plusieurs membres du conseil national de la Silver économie, le rapport Broussy pèche par son éclectisme et en même temps, une couverture partielle du champ domiciliaire. Il a cependant le mérite de la clarté et met en lumière des problèmes majeurs comme les chutes, l’isolement et les freins réglementaires au développement d’alternatives.
Aller plus loin : Les clés pour comprendre le rapport Broussy
Mesure phare du rapport, la prim’Adapt qui doit permettre de financer l’adaptation du domicile entrera en vigueur à l’hiver 2022.
Epilogue
La loi Grand Age ne verra pas le jour, mais plusieurs dispositifs proposés dans les rapports ont abouti à des réformes. L’aide à la vie partagée dans l’habitat inclusif (proposée par Piveteau – Wolfrom), la cinquième branche de la Sécurité sociale (Libault) ou la Prim’adapt (Broussy) sont – à mon avis – les plus marquantes.
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