Créées en 2015, les conférences des financeurs sont devenues incontournables dans le champ de la perte d’autonomie. Elles font la pluie et le beau temps, pour des porteurs de projet qui peinent à comprendre leur fonctionnement.
Chez Sweet-Home, nous ne supportons pas qu’une institution reste incompréhensible aux yeux de ceux qu’elle sert. C’est pourquoi nous nous sommes plongés dans la synthèse de l’activité des conférences de financeurs, publiée par la CNSA (Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie). Aujourd’hui nous vous disons tout ce qu’il faut savoir sur leur fonctionnement, leur efficacité et leurs limites.
Pourquoi créer une conférence des financeurs ?
Nous sommes en 2015. Dans le champ de la perte d’autonomie, depuis les années 2000, le mot d’ordre est la coordination. Des offres de plus en plus variées s’implantent partout sur le territoire mais elles demeurent peu visibles. Les initiatives politiques se multiplient ce qui nuit à leur lisibilité.
Avec le mouvement de décentralisation, plusieurs échelons administratifs se développent, chacun avec sa spécificité. Les centres locaux d’information et de coordination apparaissent en 2000. Les départements obtiennent la charge des aides relatives au vieillissement dès 2004. Les agences régionales de santé sont créées en 2011. En bref, la répartition des tâches entre les institutions devient incompréhensible pour les non initiés.
Plus grave, chacune fonctionne en vase clos. Les agences régionales de santé gèrent la santé, les départements le médico-social. Les centres d’information et de coordination maîtrisent leur territoire mais pas le canton voisin.
La prévention constitue le point aveugle du réseau ainsi construit. Agences régionales de santé et départements se concentrent sur le traitement, sur la réponse apportée aux personnes fragilisées. À défaut d’acteur dédié, personne ne s’occupe de prévention alors que tout le monde devrait la prendre en charge. La décentralisation fait face à sa Némésis : le manque de vision globale. La planification a bien lieu au niveau national avec la CNSA, mais elle ne dispose d’aucun relais là où les décisions sont prises.
Luc Broussy (encore lui) établit ce constat dans son rapport de 2013.
« Le système est désormais devenu radicalement illisible, anxiogène pour le citoyen âgé et pour les familles et contre‐productif à force d’enchevêtrer les responsabilités sans aucune efficacité pour la personne âgée. Cette mission en appelle ici à une révolution radicale. »
Luc Broussy (2013)
Le rapport préfigurait la loi d’adaptation de la société au vieillissement de 2015. Cette loi tiendra compte de ce constat, sans atteindre la révolution radicale réclamée par le rapport (le rêve des guichets uniques paraît encore bien loin).
La conférence des financeurs se veut le relais entre la CNSA et les acteurs de proximité. Elle doit coordonner les actions en faveur de la prévention de la perte d’autonomie. Chaque département réunit des acteurs de tous horizons pour concevoir les actions à mettre en place.
Comment ça fonctionne ?
7 axes directeurs
Dans chaque département, des représentants des agences régionales de santé, des départements, de l’agence nationale de l’habitat, des caisses de retraite et des communes rencontrent des professionnels de terrain et des représentants d’usagers au cours d’assemblées annuelles. Ensemble ils construisent un programme coordonné de financement sur quatre à cinq ans. Le plan détermine les grandes orientations des conférences suivant 7 axes pour financer la prévention de la perte d’autonomie :
- Amélioration de l’accès aux équipements et aux aides
- Forfait autonomie accordé aux résidences autonomie, et plus récemment aux EHPAD
- Appui aux services d’aide et d’accompagnement à domicile
- Appui aux services polyvalents d’aide et de soins à domicile
- Soutien aux aidants (nouvelle compétence de la conférence des financeurs en 2019)
- Autres actions collectives de prévention : catégorie fourre-tout qui représente à elle seule plus de la moitié des financements accordés. Elle intègre depuis 2019 les financements accordés aux EHPAD.
- Financement de l’habitat inclusif (nouvelle compétence de la conférence des financeurs en 2019 à la suite de la loi ELAN).
Si cette liste montre une chose, c’est que le gouvernement n’avait aucune idée de la meilleure façon d’organiser le financement de la prévention de la perte d’autonomie. Les « axes » sont comme une liste des acteurs à ne pas oublier, avant de distribuer le reste des financements inclus dans l’axe « autres actions collectives de prévention ». L’ajout de l’habitat inclusif à la liste des compétences montre que les nouvelles priorités seront probablement accolées au fur et à mesure aux précédentes.
Les autres rôles
Les conférences ont aussi pour tâche de recenser les acteurs locaux et de conduire un diagnostic des besoins sur leur territoire. Décentralisation + adaptation des financements publics aux besoins de proximité. Enfin, chacune représente un terrain d’expérimentation dans lequel peuvent émerger des bonnes pratiques à destination des aux autres territoires.
Certaines actions brillent par leur absence. Les mesures de prévention individuelles (hors résidences et services à domicile) ne font pas partie du champ de compétence des conférences. Elles ne font donc pas l’objet d’une planification. Pourtant les produits et services de prévention financés par la sécurité sociale représentent l’immense majorité des financements accordés à la prévention de la perte d’autonomie.
Les méthodes
Les appels à projet constituent le principal canal par lequel les décisions des conférences se traduisent sur le terrain. Les conférences les organisent ou délèguent leur tenue au département, à l’agence régionale de santé ou à un autre organisme externe. Les configurations varient beaucoup d’un département à l’autre et d’un domaine à l’autre.
Les contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (CPOM) sont privilégiés pour les soutiens accordés aux résidences autonomie.
En matière de diagnostic, le format des conférences permet la création d’ateliers spécifiques pour aborder les sujets du moment avec l’intervention d’experts. Des sujets comme la téléassistance, l’habitat inclusif ou la télémédecine. Ces sujets jusqu’à récemment mal maîtrisés par les administrations locales, peuvent désormais faire l’objet de traitements plus pertinents.
Les financements
L’équilibre de la conférence des financeurs repose très largement sur les fonds apportés par la CNSA. Elle finance deux tiers des actions via des « concours », des financements fléchés vers certains axes. Ces fonds ne sont pourtant pas totalement mobilisés (seulement 76 %) ce qui montre que certains départements peinent encore à rediriger les fonds de façon appropriée.
Ils sont répartis en deux forfaits. 40 millions d’euros pour le forfait « autonomie » et 140 millions pour le forfait « autres actions de prévention ». La mobilisation de ces fonds augmente significativement d’année en année ce qui témoigne de la structuration des conférences. C’est sur le forfait « autres actions de prévention » que la marge de progression est la plus forte. Il converge progressivement vers le forfait autonomie (72 % des dépenses engagées en 2018, 79 % en 2019, contre 86-87% les deux ans pour le forfait autonomie).
Les départements et les caisses de retraite financent le reste des dépenses (respectivement 12 % et 10 % du total), suivis par les agences régionales de santé, la Mutualité française et les communes.
- L’agence nationale de l’habitat et les caisses primaires d’assurances maladie financent en réalité le plus gros de la prévention de la perte d’autonomie. L’agence nationale de l’habitat finance à hauteur de 50 millions d’euros des adaptations de logement (pour seulement 16 000 logements adaptés, donc un nombre de bénéficiaires extrêmement faible).
- La sécurité sociale finance les aides individuelles pour l’acquisition de matériel de prévention (fauteuil, déambulateur, audioprothèses, etc.) à hauteur de 825 millions d’euros. C’est plus de 4 fois les montants dépensés par la conférence des financeurs, pour un nombre de bénéficiaires équivalent.
D’autres membres conduisent des projets en-dehors du champ d’action des conférences. C’est le cas de l’assurance retraite qui finance l’adaptation de salles de bain avec Action Logement. Le manque de données rend difficile l’évaluation de ces financements.
Les priorités des conférences des financeurs
Deux critères orientent les programmes établis par les conférences des financeurs.
D’abord, harmoniser l’offre de prévention sur le territoire départemental et garantir un service minimum pour chacun. L’ambition et d’obtenir à terme une offre « socle » de prévention. L’octroi des financements intègre aussi des critères de discrimination positive. Les territoires les moins couverts (zones blanches) ou les citoyens les plus défavorisés font l’objet d’actions spécifiques dans certains territoires.
Ensuite, construire un réseau d’acteurs à l’échelle locale. Cela se traduit par un soutien spécifique aux acteurs de proximité, en particulier ceux impliqués dans la coordination des prestations. Parmi eux, les centres locaux d’information et de coordination ou les communes.
Les conférences sur la bonne voie
Bilan de l’année 2019
Les dépenses en résidence autonomie ou en actions collectives de préventions se concentrent sur des thématiques plus répandues. Une attention particulière (la moitié des financements) est portée au bien-vieillir au travers de la prévention des chutes et d’actions centrées sur la mémoire ou la nutrition. Le lien social, sujet récurrent dans le domaine, récolte quant à lui un quart des fonds engagés.
Les dépenses pour les aidants se concentrent dans 3 domaines principaux : soutien psychosocial, information et prévention santé. Les fonds consacrés sont encore limités. La question de constitue pas une priorité aujourd’hui aux yeux des conférences.
Les actions financées atteignent leur cible puisque les moins de 80 ans et les personnes en groupe iso-ressources 5 ou 6 bénéficient le plus des actions réalisées. Les conférences atteignent ainsi un objectif de financement, plus que de traitement a posteriori.
Innovation et partage des bonnes pratiques
Depuis 4 ans, les conférences des financeurs se structurent. Elles acquièrent des méthodes, des outils, des automatismes. Les membres apprennent à construire ensemble leurs actions, ce qui était l’objectif des conférences à l’origine. La synthèse indique ainsi qu’un nombre croissant de conférences ont formalisé des « outils et référentiels ». Ceux-ci facilitent le recours aux appels à projet et aux contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (signés avec les résidences autonomie et les services à domicile). Ils facilitent également l’évaluation des projets a posteriori.
Leur format permet aux conférences de collaborer plus facilement avec le reste des institutions. Pour déployer leurs projets, elles peuvent s’appuyer sur des outils et infrastructures financées par les collectivités territoriales, les caisses de retraite ou les agences régionales de santé.
Il leur permet aussi de se tourner plus rapidement vers les innovations. La diversité des membres est aussi une diversité de points de vue. La téléassistance, encore peu prise en compte à l’échelle nationale, a bénéficié de 50 % des fonds versés au titre des aides techniques individuelles en 2019. L’entrée de l’habitat inclusif dans leur champ de compétences est de bon augure pour les futurs projets innovants en matière d’habitat.
Un déploiement qui prend du temps
Si les bonnes pratiques se répandent, les chiffres transmis à la CNSA sont encore marqués par l’hétérogénéité. Par exemple, la sous-utilisation des fonds mis à disposition est alimentée par quelques départements qui n’en mobilisent qu’une faible part. 4 départements ont dépensé moins de 30 % du concours dédié aux autres actions de prévention, et 21 moins de 50 %.
Le nombre de bénéficiaires des projets semble relativement faible. Il y a plus de 15 millions de personnes âgées de plus de 60 ans, mais on compte près de 2 600 000 bénéficiaires des actions des conférences. Sachant que ce chiffre est obtenu par simple sommation du nombre de bénéficiaires de chaque action (donc qu’une personne peut être compté plusieurs fois), on peut être surpris que cette action qui vise largement les initiatives collectives ne touchent que 15 % des personnes âgées de plus de 60 ans. Les conférences soutiennent des projets importants mais localisés, et sont encore loin d’atteindre leur objectif d’un « socle commun de prévention ».
Les membres des conférences éprouvent par ailleurs des difficultés pour faire face à leur succès. Les nouvelles fonctions octroyées en 2019 s’ajoutent à une charge de travail qui augmentait déjà rapidement. La croissance rapide de l’activité pose des difficultés pour financer l’ensemble des projets sélectionnés, et pour tenir les échéances fixées.
Conclusion
Les conférences des financeurs se traduisent aujourd’hui par un foisonnement d’idées. Les projets qui en émergent et la façon dont ils sont conduits varient d’un département à l’autre. Cela nourrit un traitement hétérogène des citoyens, mais encourage aussi les innovations. Le partage des bonnes pratiques et les méthodes se structurent progressivement à un rythme satisfaisant. Au sein des conférences, les organismes financeurs apprennent à travailler ensemble. Ils partagent leurs outils et leurs connaissances ce qui devrait garantir une prévention de meilleure qualité à l’avenir.
Le tableau est encore loin d’être parfait. Contrairement au vœu de Luc Broussy, le système n’a rien gagné en lisibilité avec les conférences des financeurs. Le nombre de bénéficiaires semble faible, bien loin de l’objectif d’un « socle » de prévention commun que se fixent certains départements. Les actions manquent encore de lisibilité, la faute à des axes directeurs incohérents face à la réalité des projets conduits.
Mais le temps semble jouer en la faveur des conférences. Leur développement favorise une meilleure prise en compte de la prévention dans les politiques d’autonomie. Elles seront sans conteste un pilier des réformes à venir dans le domaine.
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